戶(hù)籍制度變遷：從“不許動(dòng)”到“你愿意進(jìn)城嗎”
《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》發(fā)布。意見(jiàn)規(guī)定，要進(jìn)一步調(diào)整戶(hù)口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度，全面實(shí)施居住證制度。
50多年前，物資匱乏，戶(hù)籍政策推出，農(nóng)民被固定在農(nóng)村“不許動(dòng)”，城市、農(nóng)村壁壘森嚴(yán)，城鄉(xiāng)二元化社會(huì)管理特征形成。2003年起，進(jìn)城農(nóng)民工問(wèn)題被廣泛關(guān)注；13年前，習(xí)近平在博士論文中提出戶(hù)籍改革“路線(xiàn)圖”：可在一些小城鎮(zhèn)實(shí)行不再有城鄉(xiāng)限制的新的戶(hù)籍管理。7月24日，總理李克強(qiáng)視察農(nóng)村時(shí)不斷問(wèn)起“你愿意進(jìn)城嗎？”昨日，國(guó)務(wù)院宣布將取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，統(tǒng)稱(chēng)居民。進(jìn)城農(nóng)民工終于可以分享城市發(fā)展帶來(lái)的成果，戶(hù)籍管理正回歸到原本的功能。
1“不許動(dòng)”
農(nóng)民限制在土地上
農(nóng)村戶(hù)口、城市戶(hù)口，孩童從出生起便有了明顯的區(qū)分。實(shí)際上，在新中國(guó)成立初期，農(nóng)村人口向城市遷徙比較自由，實(shí)行遷徙證制度，對(duì)在城市有生存基礎(chǔ)的居民都準(zhǔn)予入戶(hù)。
1951年7月，公安部頒布《城市戶(hù)口管理暫行條例》，統(tǒng)一規(guī)定了城市戶(hù)口登記制度。這是新中國(guó)最早的一個(gè)全國(guó)性的戶(hù)籍法規(guī)。
1953年，全國(guó)第一次人口調(diào)查，戶(hù)籍在治安管理中的作用被強(qiáng)化。1955年6月22日，周恩來(lái)總理簽署頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶(hù)口登記制度的指示》，提出：“爭(zhēng)取在幾年之內(nèi)，將經(jīng)常性的戶(hù)口登記制度逐步建立和健全起來(lái)”。1958年1月頒布的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，是新中國(guó)當(dāng)代戶(hù)籍制度的形成標(biāo)志?！稐l例》以法律形式規(guī)范了全國(guó)的戶(hù)口登記制度，規(guī)定了控制人口遷徙的兩項(xiàng)基本制度——戶(hù)口遷移的事先審批制度和憑證落戶(hù)制度，目的是“既不能讓城市勞動(dòng)力盲目增加，也不能讓農(nóng)村勞動(dòng)力盲目外流”。
當(dāng)代中國(guó)城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍管理制度的正式建立。
人民大學(xué)中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院副院長(zhǎng)段成榮說(shuō)，我國(guó)先城市后農(nóng)村的發(fā)展政策非常明確。最初的《城市戶(hù)口管理暫行條例》后，原本會(huì)有一個(gè)農(nóng)村戶(hù)口的政策，但遲遲沒(méi)有推出。這個(gè)暫時(shí)的戶(hù)口政策卻在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有變化，將農(nóng)民限制在土地上“不許動(dòng)”。段成榮形容那段時(shí)間為“一潭死水”。1958年以前，全國(guó)每年大約有3000萬(wàn)人遷移戶(hù)口，多的時(shí)候可以達(dá)到3500萬(wàn)人。但是，戶(hù)籍政策實(shí)行后，在1960年、1961年前后，全國(guó)只有1700萬(wàn)人左右遷徙，“人口流動(dòng)被腰斬”。這其中，因?yàn)榻Y(jié)婚而遷戶(hù)口的占相當(dāng)大的比例?！叭绻偃ソY(jié)婚遷戶(hù)口，基本就沒(méi)有其他流動(dòng)遷移”。
2“拉鋸戰(zhàn)”
戶(hù)口福利帶來(lái)矛盾
戶(hù)籍制度自誕生起一度困擾著學(xué)界。段成榮說(shuō)，在上世紀(jì)60和70年代，這種固化的戶(hù)籍制度也有一些小的波瀾。我國(guó)幾次出現(xiàn)農(nóng)民想進(jìn)城打工的趨勢(shì)，但是，中央很快就會(huì)出臺(tái)政策，“防止農(nóng)民盲目流動(dòng)”。他稱(chēng)那段時(shí)間為“拉鋸戰(zhàn)”。
民政部政策研究中心助理研究員、清華大學(xué)博士后于建明說(shuō)，在物資匱乏的年代，戶(hù)口上被附著了很多福利。城市戶(hù)口享有諸多福利，包括食品、醫(yī)療、教育等，全部與戶(hù)口掛鉤。這也造成了農(nóng)村與城市的矛盾。
直到進(jìn)入80年代，隨著改革開(kāi)放政策的推出，戶(hù)籍制度才變得相對(duì)寬松。1984年，城市開(kāi)始實(shí)行經(jīng)濟(jì)改革，勞動(dòng)力的需求增大。是否放開(kāi)人口流動(dòng)，成為決策者面臨的實(shí)際問(wèn)題。
中央開(kāi)始第一步嘗試。
1984年10月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》，“要求各級(jí)人民政府積極支持有經(jīng)營(yíng)能力和有技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)的農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)工商業(yè)，公安部門(mén)應(yīng)準(zhǔn)予其落常住戶(hù)口，統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口，口糧自理?！?/font>
段成榮說(shuō)，這僅僅是放開(kāi)了一條很小的口子。通知里要求，農(nóng)民只能進(jìn)入縣級(jí)以下的集鎮(zhèn)謀生，特別提到“口糧自理”。因此，在那段時(shí)期，我國(guó)的人口統(tǒng)計(jì)中還存在“自理口糧人口”的稱(chēng)謂。
3欲拒還迎
出現(xiàn)第一代“北漂”
隨著改革開(kāi)放的深入，上世紀(jì)80年代后期，大批農(nóng)民開(kāi)始進(jìn)入北京、上海、廣東等省份打工，以至于北京還形成了“浙江村”等農(nóng)民工聚集區(qū)。他們可以說(shuō)是第一代“北漂”。
當(dāng)時(shí)的城市對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)保持著驕傲的姿態(tài)，一種召之即來(lái)?yè)]之即去的態(tài)度。段成榮說(shuō)，如果城市需要打工者，那么，對(duì)農(nóng)業(yè)戶(hù)籍的人員政策就會(huì)松一些。一旦城市就業(yè)緊張，政策就會(huì)出現(xiàn)諸多限制。特別是1997年，北京的勞動(dòng)部門(mén)還會(huì)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的限制工種文件，列出若干不允許外地人員從事的崗位和工種。
于建明說(shuō)，也就是在這個(gè)時(shí)候，第一代農(nóng)民工開(kāi)始在城市扎根，他們結(jié)婚、生子，教育問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題、勞動(dòng)權(quán)益問(wèn)題隨之而來(lái)。
4高層討論
改革進(jìn)入中央視野
2003年，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人換屆，對(duì)農(nóng)民工問(wèn)題愈發(fā)關(guān)注。國(guó)家開(kāi)始集中清理城市中對(duì)外來(lái)人員的各種限制，外來(lái)人口開(kāi)始大量進(jìn)入城市。2006年，《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》出臺(tái)。
于建明說(shuō)，也就是從十多年前開(kāi)始，我國(guó)相繼出現(xiàn)了留守兒童、農(nóng)民工工資等問(wèn)題。農(nóng)民工這個(gè)群體受到極大的關(guān)注。她說(shuō)，二代農(nóng)民工甚至從小出生在城市，生活在城市。原本候鳥(niǎo)式的農(nóng)民工生活已經(jīng)變成城市生活，他們不會(huì)選擇返回家鄉(xiāng)。外來(lái)人口子女教育、勞動(dòng)合同保障等受到很大的關(guān)注。
2011年的全國(guó)兩會(huì)上，時(shí)任國(guó)家主席的胡錦濤公開(kāi)表示：“有些農(nóng)民工離開(kāi)農(nóng)村在城市里工作多年，實(shí)際上已經(jīng)成為城市的一分子。最近，中央正在討論制定關(guān)于戶(hù)籍管理制度改革的文件，要采取積極有效措施，解決符合條件的進(jìn)城務(wù)工人員的落戶(hù)問(wèn)題?！?/font>
5改革試驗(yàn)
政策未出試點(diǎn)先行
城市化的發(fā)展已經(jīng)與戶(hù)籍制度出現(xiàn)了諸多不匹配的情況。特別是農(nóng)村土地升值后，也使得很多農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村戶(hù)口。尤其是拆遷、改造使農(nóng)民的隱形利益增加，使適度放開(kāi)戶(hù)籍政策，已經(jīng)迫在眉睫。
從2011年開(kāi)始，一些省份已經(jīng)開(kāi)始嘗試戶(hù)籍改革試驗(yàn)。2011年，廣州、深圳、珠海、東莞、中山、佛山等城市先后全面開(kāi)展積分入戶(hù)工作。分值計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)包括文化程度和技能水平、年齡、參與社保情況、納稅情況、住房情況等。外來(lái)流動(dòng)人口積分達(dá)到一定額度，即可獲得落戶(hù)機(jī)會(huì)。然而，目前的積分政策在執(zhí)行中存在各種問(wèn)題。中山大學(xué)法學(xué)院教授黃巧燕曾指出，積分政策“部分條件和要求并不合理，明顯地嫌貧愛(ài)富，嫌老愛(ài)壯；大部分只從城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的角度考慮各項(xiàng)入戶(hù)條件，農(nóng)民工的真正貢獻(xiàn)、合理需要和內(nèi)心愿望尚待關(guān)注”。
6實(shí)質(zhì)進(jìn)展
恢復(fù)戶(hù)口本來(lái)功能
在清華大學(xué)，想查閱寫(xiě)于13年前的《中國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)化研究》這篇論文已經(jīng)變得不太容易。文中涉及了對(duì)中國(guó)戶(hù)籍制度的一些思考，論文的作者是現(xiàn)任國(guó)家主席習(xí)近平。
1998年，習(xí)近平在清華大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所攻讀在職博士研究生。在他的博士論文中提出：“絕大多數(shù)在城市務(wù)工的農(nóng)民并未真正融入城市，造成這一問(wèn)題的根本原因是戶(hù)籍制度的限制?！彼J(rèn)為，改革要慎重、穩(wěn)妥，分階段積極推進(jìn)，可先讓那些符合一定的條件和要求，諸如有穩(wěn)定的收入來(lái)源，居住時(shí)間達(dá)到一定年限的進(jìn)城經(jīng)商和務(wù)工的農(nóng)民，獲得合法的居住身份。同時(shí)，論文提出了戶(hù)籍改革“路線(xiàn)圖”：可在一些小城鎮(zhèn)實(shí)行不再有城鄉(xiāng)限制的新的戶(hù)籍管理制度，取得局部突破后，再分為中等城市、大城市和特大城市等不同層次循序推開(kāi)。
今年，戶(hù)籍制度改革爭(zhēng)論幾十年，終于有了實(shí)質(zhì)進(jìn)展。
在今年全國(guó)兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。推動(dòng)戶(hù)籍制度改革，實(shí)行不同規(guī)模城市差別化落戶(hù)政策，把有能力、有意愿并長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對(duì)未落戶(hù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，建立居住證制度。使更多進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育、實(shí)現(xiàn)異地升學(xué)，實(shí)施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃。
在不久前李克強(qiáng)總理到山東德州視察，在將近一天時(shí)間的考察中，總理問(wèn)得最多的幾句話(huà)就是：“你是農(nóng)民嗎？”“你愿意進(jìn)城嗎？”“在城里的生活好嗎？”
昨天，國(guó)務(wù)院發(fā)布，將取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶(hù)口等戶(hù)口類(lèi)型，統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口。
段成榮認(rèn)為，戶(hù)籍政策的改革，從根本上消除了城鄉(xiāng)歧視，恢復(fù)了戶(hù)口登記的本來(lái)功能。農(nóng)民依法辦居住證后，可享有同等的待遇，特別是公共服務(wù)領(lǐng)域，一改過(guò)去不成體系、不統(tǒng)一、參差不齊的情況。而昨天發(fā)布會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，八部委的負(fù)責(zé)人全部到場(chǎng)，覆蓋戶(hù)籍制度的各個(gè)領(lǐng)域，也彰顯出國(guó)務(wù)院對(duì)這項(xiàng)政策的重視。
戶(hù)籍制度改革歷史回眸
第一部戶(hù)口管理?xiàng)l例出臺(tái)
●1951年7月
公安部公布《城市戶(hù)口管理暫行條例》，規(guī)定了對(duì)人口出生、死亡、遷入、遷出、“社會(huì)變動(dòng)”(社會(huì)身份)等事項(xiàng)的管制辦法。這是新中國(guó)成立后第一部戶(hù)口管理?xiàng)l例，基本統(tǒng)一了全國(guó)城市的戶(hù)口登記制度。
“農(nóng)”與“非農(nóng)”二元格局確立
●1958年1月
全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”兩種不同戶(hù)籍，奠定了我國(guó)現(xiàn)行戶(hù)籍管理制度的基本格局。
小城鎮(zhèn)戶(hù)籍逐步放開(kāi)
●1984年10月
《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》頒布，戶(hù)籍嚴(yán)控制度開(kāi)始松動(dòng)。通知規(guī)定，農(nóng)民可以自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶(hù)，并同集鎮(zhèn)居民一樣享有同等權(quán)利，履行同等義務(wù)。
●1985年7月
《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》的出臺(tái)標(biāo)志著城市暫住人口管理制度走向健全，同年9月，作為人口管理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的居民身份證制度頒布實(shí)施。
●2001年3月
頒布的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革意見(jiàn)的通知》，標(biāo)志著小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革全面推進(jìn)。通知規(guī)定，對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶(hù)口的人員不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。
新型戶(hù)籍制度改革目標(biāo)確立
●2013年11月
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“創(chuàng)新人口管理，加快戶(hù)籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?！?/font>
原標(biāo)題：戶(hù)籍制度變遷：從“不許動(dòng)”到“你愿意進(jìn)城嗎”
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